دو روز پیش، نامهای به دفتر کایا کالاس، مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا رسیده که میتواند نقطه عطفی در تاریخ این اتحادیه باشد. ۱۱ کشور عضو شامل اتریش، دانمارک، بلژیک، فنلاند، فرانسه، آلمان، لوکزامبورگ، هلند، رومانی، اسپانیا و سوئد در این نامه خواستار پایان دادن به «وتوهای مانعتراشانه» شدهاند که در سالهای اخیر اقدامات خارجی اتحادیه را فلج کرده است. امضاکنندگان در این نامه تأکید کردهاند «فرهنگ اجماع، منبع مهمی برای مشروعیت اتحادیه است، اما باید تضمین کنیم این فرهنگ، اقدام مشترک را تقویت میکند نه اینکه مانع آن شود. در غیر این صورت مشروعیت خواهیم داشت، اما قدرتی نخواهیم داشت».
فراوانی قابل توجه پروندههای نیمهتمام
بر اساس قوانین کنونی اتحادیه، تصمیمگیری در حوزه سیاست خارجی نیازمند اجماع کامل تمامی ۲۷ کشور عضو است. این بدان معناست که یک کشور واحد میتواند در هر زمان، دستان ۲۶ کشور دیگر را ببندد و اراده جمعی را به گروگان خواست خود بگیرد. این الگو در طول ۱۶ سال نخستوزیری ویکتور اوربان در مجارستان بارها تکرار شد. اوربان پیش از واگذاری قدرت در آوریل ۲۰۲۶، بهطور منظم از حق وتو خود برای گرفتن امتیاز و پیشبرد منافع ملی مجارستان استفاده میکرد.
اما مسئله فراتر از یک نخستوزیر خاص است. همانطور که تحلیلگران مؤسسه ورساسونگ اشاره کردهاند «فلجسازی ناشی از وتو، امتیاز یک کشور کوچک یا آشکارا مانعتراش نیست؛ بلکه پیامد ساختاری قاعدهای است که به هر دولتی اجازه میدهد اقدام مشترک اروپایی را تابع اولویت ملی خاص خود کند». در ادامه، نگاهی تاریخی به مهمترین پروندههایی میاندازیم که به دلیل همین قاعده اجماع، سالها در بنبست ماندهاند.
وام ۹۰ میلیارد یورویی به اوکراین
شاید مهمترین نمونه فلجشدن سیاست خارجی اتحادیه، ماجرای وام ۹۰ میلیارد یورویی به اوکراین باشد. در اوایل سال ۲۰۲۶، زمانی که اوکراین برای ادامه حیات خود در برابر تهاجم روسیه به حمایت مالی فوری نیاز داشت، رهبران اتحادیه بر سر ارائه این وام به توافق شخصی رسیده بودند، اما اوربان ناگهان وتو خود را بر این طرح اعمال کرد و آن را به اختلافی کاملاً نامرتبط با موضوع اصلی -خط لوله نفت دروژبا- گره زد.
این وتو ناگهانی، بحرانی بیسابقه در تاریخ اتحادیه ایجاد کرد. یک کشور عضو، به بهانهای که ربطی به اصل ماجرا نداشت، کمک به کشوری را که در حال جنگ بود مسدود کرد. به گزارش پلیتیکو، ناتوانی اتحادیه در گشودن این گره مالی «فلجی سیستماتیک» را در سطح بالاترین نهادهای تصمیمگیرنده آشکار کرد. در نهایت و پس از ماهها مذاکره و فشار دیپلماتیک، مجارستان وتو خود را لغو کرد، اما این تأخیر، هزینههای سنگینی برای اوکراین داشت و اعتبار اتحادیه را به عنوان یک بازیگر جهانی بهشدت خدشهدار کرد. براساس گزارش یورونیوز، این تنها یکی از ۴۸ موردی بود که در شورای اروپا توسط حق وتو یک کشور متوقف شد.
تحریمهای روسیه و بسته نوزدهم
تحریمهای روسیه از دیگر پروندههایی است که بارها قربانی قاعده اجماع شده است. هر بسته تحریمی علیه مسکو باید به تأیید تمامی ۲۷ کشور عضو برسد و این یعنی هر کشوری میتواند با وتو خود، کل بسته را متوقف کند. در ژوئن ۲۰۲۶، زمانی که بسته نوزدهم تحریمها علیه روسیه در دست بررسی بود، بلغارستان اعلام کرد سه اقدام خاص در این بسته—تحریم پاتریارک کیریل، مالک لوک اویل و تأمینکننده قطعات مترو صوفیه—را وتو خواهد کرد.
کمیسیون اروپا ناچار شد این سه نام را از فهرست تحریم حذف کند تا بسته نوزدهم از مسیر نیفتد، هرچند بلغارستان درنهایت از وتو کامل بسته منصرف شد. این ماجرا نشان داد حتی یک کشور نسبتاً کوچک عضو نیز میتواند با تهدید به وتو، سیاست تحریمی کل اتحادیه را تغییر دهد. نکته قابل تأمل اینکه دولت اوربان در مجارستان هرچند بارها تهدید به وتو بستههای تحریمی کرد، اما در نهایت تمامی ۱۸ بسته قبلی را تأیید کرد. با این حال، همین تهدیدهای مکرر کافی بود روند تصمیمگیری را با کندی و عدم قطعیت مواجه کند.
تیغ کند اروپا در تقابل با اسرائیل
پرونده فلسطین و اسرائیل شاید پیچیدهترین نمونه از تعارض میان قاعده اجماع و الزامات بینالمللی باشد. دیوان بینالمللی دادگستری در رأی مشورتی خود در سال ۲۰۲۴، دولتها را ملزم به عدم بهرسمیتشناسی و عدم همکاری با اشغالگری اسرائیل دانسته است. با این حال، اتحادیه اروپا در عمل نتوانسته هیچ اقدام مؤثری در این زمینه انجام دهد.
در جولای ۲۰۲۵، تلاش اتحادیه برای اعمال تحریم علیه اسرائیل به دلیل فاجعه انسانی در نوار غزه، با مخالفت آلمان و ایتالیا در کمیته نمایندگان دائمی بروکسل بدون نتیجه ماند. مجارستان، جمهوری چک و ایتالیا نیز بارها تهدید کردهاند هرگونه تحریم علیه مقامات اسرائیلی را وتو خواهند کرد. جالبتر اینکه آلمان که خود از پیشگامان اصلاح قاعده اجماع در سیاست خارجی است، در مورد اسرائیل از وتو خود استفاده میکند.
داستان تلاش برای ممنوعیت تجارت با شهرکهای غیرقانونی اسرائیل در کرانه باختری نیز روایت مشابهی دارد. کمیسیون اروپا که در سایر موارد خواهان تصمیمگیری با اکثریت کیفی است، در این پرونده ناگهان به هوادار سرسخت اجماع تبدیل شد تا بتواند بیعملی خود را توجیه کند. به گزارش ایریش تایمز «پیشنهاد کمیسیون مبنی بر اینکه ناگهان آستانه تصمیمگیری به حمایت تمام ۲۷ دولت افزایش یابد، تلاشی کاملاً دستوپاچلفتی برای هدایت بحث به سمت بنبست است».
گسترش اتحادیه و پرونده صربستان
فرایند گسترش اتحادیه به غرب بالکان، یکی دیگر از حوزههایی است که قاعده اجماع، آن را به بنبست کشانده است. در دسامبر ۲۰۲۵، شورای امور عمومی اتحادیه نتوانست بر سر گشایش خوشه سوم مذاکرات الحاق صربستان به اجماع برسد، با وجود اینکه کمیسیون اروپا پیشتر اعلام کرده بود صربستان معیارهای فنی را احراز کرده است.
این عدمتوافق چنان خشم مقامات صرب را برانگیخت که الکساندر ووچیچ، رئیسجمهور صربستان از شرکت در نشست اتحادیه-غرب بالکان در بروکسل خودداری کرد. نشریه پارلمان مجله در تحلیلی نوشته «اوربان گسترش اتحادیه را گروگان گرفته است» و اشاره کرده الحاق آلبانی و مقدونیه شمالی نیز سالها به دلیل وتو یونان بر سر اختلاف نام مقدونیه به تعویق افتاده بود. این نمونه نشان میدهد چگونه اختلافات دوجانبه میان کشورهای عضو، میتواند کل فرایند گسترش اتحادیه را برای سالها متوقف کند.
تحریمهای بلاروس و ماجرای قبرس
در سال ۲۰۲۵، اتحادیه اروپا قصد داشت تحریمهای جدیدی علیه مقامات بلاروس به دلیل سرکوب داخلی اعمال کند، اما قبرس با استفاده از حق وتو خود، این تحریمها را مسدود کرد. دلیل قبرس چیست؟ این کشور خواهان اقدام جدیتر اتحادیه علیه ترکیه به دلیل حفاری برای گاز در آبهای سرزمینی قبرس بود. به عبارت دیگر، یک پرونده کاملاً بیربط به بلاروس، اجرای تحریمها علیه یک رژیم سرکوبگر را متوقف کرده بود.
تنها پس از مذاکرات فشرده و مداخله مستقیم رئیس شورای اروپا بود که قبرس از وتو خود صرفنظر کرد. این نمونه دقیقاً مصداق همان چیزی است که امضاکنندگان نامه ۱۱ کشور «ربط دادن تصمیمات سیاست خارجی به موضوعاتی که اساساً نامرتبط هستند» نامیدهاند. این الگوی رفتاری -استفاده از وتو یک پرونده برای گرفتن امتیاز در پروندهای دیگر- بهقدری در سالهای اخیر رایج شده که تحلیلگران آن را «وتو تاکتیکی» نامیدهاند.
ایران، ونزوئلا و سایر پروندههای مسدودشده
علاوه بر پروندههای یادشده، حوزههای دیگری نیز قربانی قاعده اجماع شدهاند. در سال ۲۰۲۱، قبرس تحریمهای علیه بلاروس را به دلیل اختلاف با ترکیه مسدود کرد. در مورد ایران، اختلافات میان کشورهای عضو موجب شده سیاست تحریمی اتحادیه عملاً از کار بیفتد. در خصوص ونزوئلا نیز ایتالیا پیشتر بیانیه مشترک اتحادیه در مورد بحران این کشور را وتو کرده بود.
اما شاید تأسفبارتر از همه، ناتوانی اتحادیه در دفاع از مواضع اصولی خود در سازمان ملل باشد. در سال ۲۰۲۲، مجارستان مانع از آن شد که اتحادیه بهعنوان یک نهاد، قطعنامهای برای ایجاد سازوکار نظارت سازمان ملل بر سوابق حقوق بشری روسیه ارائه دهد. در نهایت، ۲۶ کشور دیگر اتحادیه مجبور شدند این قطعنامه را بهطور مستقل و بدون حمایت نهادی اتحادیه ارائه کنند.
حالا و با استناد به این تجربه سنگین از اقدامات مهمی که میتوانست انجام شود اما پشت سد اجماع در اتحادیه اروپا باقیمانده، ۱۱ کشور امضاکننده نامه، پنج اصل را برای بهبود وضعیت پیشنهاد کردهاند: پایبندی به اصل همکاری صادقانه، استفاده گستردهتر از «خودداری سازنده» به جای وتو کامل، خودداری از ربط دادن موضوعات نامرتبط به تصمیمات سیاست خارجی، بررسی گزینههای موجود در معاهدات برای حرکت از اجماع به اکثریت کیفی و ارائه «دلایل حیاتی مستدل» برای هرگونه وتو.
گزینه موسوم به «بند پاسرل» در ماده ۳۱ معاهدات اتحادیه، امکان تغییر از اجماع به اکثریت کیفی را بدون نیاز به اصلاح معاهدات فراهم میکند. این ایده پس از جنگ روسیه علیه اوکراین بهطور جدی مورد بحث قرار گرفته است. با این حال، برخی کشورهای کوچک از این تغییر هراس دارند و معتقدند اکثریت کیفی، کشورهای بزرگ را بر کوچکها مسلط خواهد کرد.
اما همانطور که ۱۱ کشور در نامه خود تأکید کردهاند «چارچوب قانونی برای هر پنج اصل از قبل وجود دارد. تنها به ما بستگی دارد که آنها را به اجرا درآوریم و بدینوسیله سیاست خارجی خود را توسعه دهیم». پرسش این است آیا اتحادیه اروپا پس از تجربه سالها فلجشدن، سرانجام شجاعت اصلاح قاعدهای را خواهد یافت که خود ساخته است یا اینکه همچنان در دام اجماع گرفتار خواهد ماند؟ هرچند در هر صورت نمیتوان منکر یک نکته مهم شد؛ زمانی که اتحادیه اروپا بهراحتی بر سر مسائل مهم به اجماع میرسید گذشته و به نظر میرسد به آرامی وارد دوره قطببندیها در این اتحادیه میشویم.
نظر شما